المذكرة الايضاحية لقانون قواعد إعداد الميزانيات العامة و الرقابة على تنفيذها و الحساب الختامي - الكويت

المادة 1

لقانون قواعد اعداد الميزانيات العامة و الرقابة على تنفيذها و الحساب الختامي
رؤى وضع قانون كامل يحل محل المرسوم بقانون رقم ( 1 ) لسنة 1960 المعمول به في الوقت الحاضر ، بدلا من ادخال التعديلات الجزئية على التشريع القائم و ذلك توخيا للبساطة و الوضوح الواجب توافرهما في التشريع .
و استهدف مشروع القانون المقدم تحقيق الاهداف الاساسية الموضحة فيما يلي :

الباب الاول:
اورد القانون في الباب الاول المبادئ الاساسية التي تنطبق على كل ميزانية عامة سواء اكانت هي ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية ام الميزانيات الملحقة بها ام ميزانيات الادارات او الهيئات او المؤسسات العامة ذات الشخصية الاعتبارية المستقلة فاكد قاعدة الشمول و الوحدة و مبدا سنوية الميزانية .
و كذلك بين المشروع بيانا واضحا ما يدخل في ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية و ما يعتبر ميزانية ملحقة او ميزانية مستقلة .
فتشمل ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية ايرادات و مصروفات السلطة التنظيمية العليا و مختلف الوزارات و الادارات و المصالح العامة . اما الميزانيات الملحقة في ميزانيات الجهات التي تباشر نشاطا ذا طبيعة متميزة و لا يصدق في شانها وصف الهيئة او المؤسسة العامة ذات الشخصية الاعتبارية المستقلة ، بينما تكون للادارات العامة و الهيئات و المؤسسات العامة التي تقرر لها الشخصية الاعتبارية ميزانيات مستقلة .
فنصت المادة ( 1 ) على مبدا شمول الميزانية . و تقرر المادة ( 2 ) اختصاص وزير المالية في تحديد شكل ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية و شكل الميزانيات الملحقة . و قررت المادة ( 3 ) مبدا سنوية الميزانية كما حددت تاريخ بدء السنة المالية و انتهائها . و حتى تعطي اللجنة العليا للميزانية السند و الشكل القانوني .
الباب الثاني: يعالج الباب الثاني الاحكام الخاصة بميزانية الوزارات و الادارات الحكومية و من اهم الاسس التي اخذ بها في هذا الصدد تحديد دور وزارة المالية فمبدا وحدة الميزانية و طبيعة الاعمال التي يقتضيها اعدادها و الرقابة على تنفيذها ، تستلزم تركيز الاختصاص في جهة واحدة هي وزارة المالية باعتبار وزيرها هو المسئول عن الشئون المالية بصفة عامة و عن اعداد الميزانيات العامة و الرقابة على تنفيذها بصفة خاصة .
و سيظل لوزارة التخطيط و ديوان الخدمة المدنية دور هام في اعداد الميزانية هو القيام بالدراسات الفنية و ابداء الملاحظات التي تساعد وزارة المالية على اعداد مشروع الميزانية اعدادا وافيا . اما عن ديوان المحاسبة فان الرقابة التي يقررها هذا القانون لوزارة المالية لا تتعارض مع الاختصاصات الحالية للديوان . و كذلك يستلزم تطبيق مبدا وحدة الميزانية ايضاح وضع المشاريع الانشائية في الميزانية العامة و تنفيذها و قد ترك القانون الباب مفتوحا لوضع ميزانية استثنائية للمشاريع الانشائية تمتد الى اكثر من سنة مالية اذا بدا هذا الحال ضروريا لتنفيذ خطط التنمية الاقتصادية و ذلك استنادا الى نصوص الدستور .

هذا و لما كانت الطبيعة الخاصة لموارد البلاد من النفط تستدعي تامين مستقبل الاجيال القادمة فقد قرر القانون استقطاع نسبة مئوية سنويا من الايرادات لتكوين احتياطي الاجيال القادمة يحددها القانون المنشئ لهذا الاحتياطي .
و المبادئ التي يقررها القانون المقدم تتلخص في ان يتم تقدير مجموع الايرادات و المصروفات في ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية على اساس المنتظر تحصيله و انفاقه على ان تجنب نسبة مئوية من الايرادات سنويا لتضاف الى احتياطي الاجيال القادمة . و لا يترتب على عدم تحديد نسبة معينة لكل من المشاريع الانشائية و المصروفات الجارية اي خروج على المبادئ المعمول بها الان في وضع الميزانية . و اذا كان يراد الحد من التوسع في الانفاق الجاري على حساب الانفاق الانشائي فان هذا لا يتحقق الا بالنص على نسبة معينة في القانون و هو ما لم ياخذ به المرسوم بالقانون المعمول به . و الامر هنا متوقف على السياسة المالية التي تتبعها الدولة و ما تحدده لكل من الانفاق الجاري او الاستثماري .
و لقد بدا التشريع القائم غير واف من ناحية تنظيم الحسابات العامة و الرقابة الحسابية خاصة و ان رقابة ديوان المحاسبة لا تمتد الى الرقابة الحسابية قبل الصرف الا في حدود معينة بينها قانون انشاء الديوان . و لذلك فقد اشتمل المشروع المقدم على نصوص تنظيم السجلات الحسابية و الرقابة على الشئون الحسابية بالوزارات و الادارات .
و نسج القانون المقترح على منوال التشريع القائم من ناحية الاكتفاء بتقرير الاحكام الاساسية في شان اعداد الميزانية و الرقابة على تنفيذها مقررا اختصاص وزير المالية في اصدار القرارات و التعميمات التفصيلية .

تقديرات الايرادات
لما كانت الايرادات تشمل كافة موارد الخزانة العامة من اتاوات و ضرائب و رسوم ، و الجهة المسئولة عن التقدير النهائي للايرادات هي وزارة المالية . و لكي يتاتى لهذه الوزارة القيام بواجبها فقد نص القانون في المادة ( 5 ) على التزام الجهات التي تشملها ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية باعداد التقديرات المبدئية للايرادات التي تحصلها ، اما التقدير النهائي للايرادات فقد ترك امره لوزارة المالية وفقا لنص المادة ( 6 ) .
و لقد اقتضت الطبيعة الخاصة لايرادات الميزانية الكويتية التي تعتمد اساسا على دخل النفط و هو دخل يتضمن اقتطاعا من الثروة القومية . ان تجنب جزء من الايرادات سنويا ليضاف الى احتياطي الاجيال القادمة الذي يعتبر عدة الاجيال المستقبلية . و تنص المادة ( 8 ) على اقتطاع نسبة مئوية من ايرادات ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية لتضاف الى احتياطي الاجيال القادمة و تحدد هذه النسبة بالقانون الخاص بتكوين هذا الاحتياطي . و لنفس الاسباب تنص المادة ( 8 ) على ان يضاف الى المال الاحتياطي العام صافي الايرادات الناتجة عن استثماره و ايرادات الاموال الاخرى المستثمرة غير المرصودة للميزانية العامة بعد ان يقتطع من ذلك النسبة المئوية المقررة اضافتها الى احتياطي الاجيال القادمة .

تقديرات المصروفات
خولت المادة ( 9 ) للوزارات و الادارات كل فيما يخصها اعداد تقدير مبدئي للمصروفات كما بينت التزام هذه الجهات بابلاغ هذه التقديرات الى وزارة المالية في الميعاد الذي تحدده و اكدت المادة ايضا اختصاص وزير المالية في اصدار التعليمات التي تتبعها الوزارات و الادارات و سائر المصالح العامة عند اعداد تقديراتها المبدئية انفة الذكر .
و حددت المادة (10 ) اختصاص وزارة التخطيط و ديوان الخدمة المدنية في اعداد الميزانية .

و نصت المادة ( 11 ) على انه اذا تاخرت احدى الجهات في تقديم تقديراتها للمصروفات او نتائج دراستها او ملاحظاتها الفنية عن الميعاد المحدد تولت وزارة المالية بنفسها تقدير المصروفات على النحو المبين في النص . اما عن الربط النهائي للمصروفات في جملتها و تفصيلها في مشروع الميزانية فتجريه وزارة المالية وفقا لاحكام المادة ( 12 ) على اساس البيانات و المعلومات التي قدمتها الجهات المعنية و على اساس ما تجريه وزارة المالية من دراسات و ابحاث .

اقرار الميزانية و اصدار قانون اعتمادها
بينت المادة ( 13 ) انه بعد اتمام اعداد الميزانية وفقا للمواد السابقة يعد وزير المالية مشروع الميزانية في صورته النهائية كما يعد بيانا عن هذا المشروع يتضمن عرضا عاما للاسس التي بني عليها المشروع و تحليلا لما يهدف اليه .
و يعرض وزير المالية مشروع الميزانية مع البيان على مجلس الوزراء للبحث و الاقرار و قد اشترطت المادة ( 14 ) ان يتم هذا الاقرار في وقت يسمح بتقديم مشروع الميزانية الى السلطة التشريعية قبل انتهاء السنة المالية الجارية بشهرين على الاقل .
و نصت المدة ( 15 ) على انه بعد صدور قانون الميزانية يبلغه وزير المالية للجهات المعنية للعمل به .
و رددت المادة ( 16 ) الحكم الوارد في المادة ( 145 ) من الدستور فيما يتعلق بالعمل بالميزانية السابقة في حالة ما اذا لم يصدر قانون الميزانية قبل بدء السنة المالية و قرر القانون ان وزير المالية هو صاحب الاختصاص في اصدار التعليمات التنفيذية لطريقة العمل بذلك .

تنفيذ الميزانية
هذا و لما كان وزير المالية هو المسئول و الرقيب الاول على المستوى التنفيذي عن الشئون و المعاملات المالية فقد اعطته المادة ( 18 ) الحق في وضع قواعد تسوية المعاملات المالية بين الجهات الحكومية بعضها البعض ، حتى لا يكون الخلاف او الابطاء في تسوية هذه المعاملات سببا في في عدم ضبط الحسابات و في تاخر اقفال حسابات اي سنة مالية .
و نصت المادة ( 19 ) على ان تورد الوزارات و الادارات كامل الايرادات التي تحصلها لوزارة المالية بالطريقة التي تقررها هذه الوزارة .

و لما كان قانون ربط الميزانية هو اجازة للصرف على اغراض معينة بحدود قصوى لا يمكن تعديلها الا بقانون ، فقد نصت المادة ( 20 ) على ان وجود اعتماد لغرض معين في الميزانية لا يعفي الجهات المختلفة من الالتزام باحكام القوانين و اللوائح و القرارات المعمول بها المنظمة لاستخدام ذلك الاعتماد ، كما ينبغي مراعاة التعليمات المرفقة بقانون ربط الميزانية او الواردة بجداولها المنظمة للصرف على بعض الاعتمادات .
و لا يقتصر التنظيم الخاص بالميزانية على مجرد ايضاح طريقة اعدادها او بيان اختصاص وزارة المالية في هذا الصدد بل يمتد ايضا الى الرقابة على تنفيذها ، حتى تنفق الاموال العامة فيما رصدت له على الوجه المبين فيها بما لا يدخل اي تعديل عليها الا باتباع الطرق التي بينها القانون . و لذلك فقد نصت المادة ( 21 ) على انه لا يجوز تجاوز اعتماد باب من ابواب المصروفات الا بقانون .

و اذا كان تجاوز اعتماد باب من ابواب المصروفات او النقل منه امرا يحتاج الى قانون وفقا لاحكام الدستور فان مجاوزة اعتماد محدد لاي مصرف من المصروفات امر جائز على ان يكون ثمة وفر محتمل في اعتماد مصرف اخر من نفس الباب و القسم ، و كل ذلك وفقا للشروط و الاوضاع التي يحددها وزير المالية ، مادة ( 22 ) .
و قررت المادة ( 26 ) عدم جواز الارتباط بابرام عقد يترتب عليه التزام مالي يجاوز السنة المالية الى سنة مقبلة مؤكدة بذلك مبدا سنوية الميزانية و استثنت المادة الحالة التي ينص القانون فيها على تخصيص اعتمادات لاكثر من سنة مالية واحدة و هي الحالة المنوه عنها في المادة ( 142 ) من الدستور . و عالجت هذه المادة ايضا الاوضاع التي يجوز فيها للجهة المختصة الخروج في التنفيذ على هذا المبدا .
و الاصل انه لا يجوز التصرف في اعتمادات الميزانية الا فيما رصدت له ، فاذا كان الامر يستلزم دفع مبالغ مقدما جاز ذلك استثناء في حدود نسبة 20% التي قررتها المادة ( 27 ) مشترطة في ذلك الاذن من الوزير المختص ، و لم تبح تخطي هذه النسبة الا باذن من وزير المالية .
و تضمنت المادة ( 28 ) احكاما خاصة لايضاح حسابات الميزانية و جعلها معبرة عن حقيقة الواقع و متمشية مع قاعدة سنوية الميزانية

هذا و لما كان الاصل ان الميزانية لسنة واحدة ، و انه يبطل العمل بالاعتمادات التي لم تصرف او التي لم يتقرر صرفها خلال السنة المالية ، مادة ( 30 ) فان هذه القاعدة الاصلية قد تؤدي في بعض الاحوال الى تعطيل الاعمال ، لذلك اشتملت المادتان ( 28 ) و ( 29 ) على استثناء من هذه القاعدة ينحصر في حالة تسوية الاستحقاقات التي لم تستكمل اجراءات صرفها قبل نهاية السنة المالية و حالة ما اذا لم يتم تسليم احد المشاريع الانشائية التي كان مقدرا تسليمها خلال السنة و التي ربط في ميزانيتها اعتماد له .

الحسابات و الرقابة الحسابية
و اشتمل القانون على بيان طريقة تنظيم الحسابات العامة و استخدامها كاداة للرقابة التي تباشرها وزارة المالية باعتبار ان مسئولياتها لا تقتصر فقط على اعداد الميزانية بل تمتد ايضا الى متابعة تنفيذها و الرقابة عليها و عمد القانون الى عدم اهدار استقلال الوزارات و الادارات و الجهات الاخرى في انفاق الاعتمادات المقررة لها في الميزانية بل جعل امساك الحسابات الخاصة في يدها كما جعل حق الاذن بالصرف مقررا لها

و لقد فصلت المواد ( 31 ) ، ( 32 ) ، ( 33 ) ، ( 34 ) الطرائق الفنية التي تتضمن قانونية تنفيذ الميزانية و صحته ، و بينت المادة ( 35 ) ما يجب على مختلف الجهات تقديمه من البيانات الى وزارة المالية .
و لا تقتصر رقابة وزارة المالية على حسابات الميزانية ، بل تمتد الى الرقابة على مختلف المخازن و ما في حكمها من الاماكن الحكومية المخصصة للتخزين ، لذلك اعطت المادة ( 36 ) الى وزير المالية سلطة و ضع نظام و طرق العمل و الاختصاصات و المسئوليات لمختلف عمليات التخزين .

الحساب الختامي
تضمنت المواد من ( 37 ) الى ( 41 ) طريقة اعداد الحساب الختامي موضحة مسئوليات مختلف الجهات في هذا الصدد ، مؤكدة اختصاص وزارة المالية في اعداد الحساب الختامي و التزاماتها من ناحية دراسة و اعداد تقرير عنه و تقديمه الى السلطة التشريعية .
و قد اشتملت المادتان ( 37 ) و ( 38 ) على بيان التزامات الجهات الحكومية في اعداد الحساب الختامي من ناحيتي الايرادات و المصروفات عن السنة المالية المنقضية تاركة لوزير المالية وضع القواعد التفصيلية التي تتبع في اعداد الحسابات الختامية و مواعيدها و حددت المادة ( 39 ) دور وزير المالية في اعداد الحساب الختامي للادارة المالية للدولة و اعداد التقرير الكفيل باظهار المركز المالي الحقيقي في نهاية السنة المالية المنقضية . و في ذلك اعمال لحكم الدستور في المادة ( 149 ) .
و اشتملت المادة ( 40 ) على حكم هام مقتضاه ان يرحل الى المال الاحتياطي او يحمل به ما يسفر عنه الحساب الختامي . و ذلك تطبيقا لمبدا سنوية الميزانية .
هذا و لما كان لديوان المحاسبة سلطة الرقابة على الميزانية ، فقد الزمت المادة ( 41 ) مختلف الجهات بارسال كافة الحسابات المنصوص عليها في المادتين ( 35 ) و ( 38 ) الى ديوان المحاسبة كما الزمت ايضا وزارة المالية بارسال صورة من الحساب الختامي للادارة المالية للدولة و من التقرير الخاص به الى الديوان .
الباب الثالث: تضمن الباب الثالث الاحكام الخاصة بالميزانيات الملحقة و المستقلة فمن ناحية الميزانيات الملحقة اختصها بنفس القواعد التي تحكم ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية مع استثناء ايراداتها من اقتطاع نسبة منها للاحتياطي على النحو المقرر بشان الايرادات الداخلة في ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية و نظرا لطبيعة النشاط الذي تباشره الجهات ذات الميزانيات الملحقة . فقد اجيز لهذه الجهات تكوين المخصصات و الاحتياطيات و الاقتراض من الحكومة اذا دعت الى ذلك ضرورات المصلحة العامة .
و اشتمل هذا الباب ايضا على القواعد الاساسية التي تنظم الادارات العامة و الهيئات و المؤسسات العامة ذات الشخصية الاعتبارية المستقلة على نحو يتمشى مع المبادئ التي نص عليها الدستور مع ضمان القدر اللازم من الاستقلال المالي لها على نحو يمكنها من القيام باعمالها .

و الميزانيات الملحقة هي الميزانيات التي تخص جهات تباشر نشاطا متميزا يوجب ان تتمتع بقدر من حرية التصرف الادارية فطبيعة النشاط و التنظيم الاداري تؤدي الى افراد ميزانية خاصة لهذه الجهات تلحق بميزانية الوزارات و الادارات الحكومية ، لكن اذا نظر الى القواعد المقررة في الباب الاول ، من ناحية اعداد ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية و تنفيذها و الرقابة عليها لوجدناها ملائمة لهذه الجهات . و غني عن البيان ان الهدف من تقرير ميزانية خاصة لهذه الجهات و من السماح لها بتكوين المخصصات و الاحتياطيات و من الاقتراض هو في النهاية توضيح المركز المالي لهذه الجهات و تيسير الحكم على كلفة الخدمة التي تؤديها و تقيم نشاطها ، على ان يتم ذلك وفقا للائحة خاصة يصدرها وزير المالية ، مادة ( 42 ) .
اما عن الادارات العامة و الهيئات و المؤسسات العامة ذات الميزانية المستقلة فتختلف من ناحية وضعها القانوني و طبيعة نشاطها عن الجهات ذات الميزانيات الملحقة . و لعل اوضح مظاهر هذا الاختلاف ضرورة تقرير الشخصية الاعتبارية المستقلة لها بما يتضمنه ذلك من ذمة مالية مستقلة عن الذمة المالية للوزارات و الادارات الحكومية و كذلك فان اغلبية هذه الجهات تباشر نشاطا اقتصاديا تغلب عليه الاعتبارات التجارية و يبعد بالتالي عما تختص به الادارات الحكومية بل و عما تتولاه عادة الجهات ذات الميزانية الملحقة . و على اساس هذه العوامل المتعددة فقد روعي تقرير اكبر قدر من الاستقلال المالي لهذه الجهات في حدود ما يسمح به الدستور و ما تستلزمه الرقابة على الاموال العامة . و لقد لخصت المادة ( 43 ) هذه المبادئ ، ثم تعرضت المواد الاخرى الواردة في هذا الباب لتفاصيل الاحكام العامة التي جاءت بها المادة ( 43 ) فبينت المادة ( 44 ) طريقة اعداد ميزانية الادارات العامة و الهيئات و المؤسسات العامة .
اما عند تنفيذ ميزانية الادارات العامة و الهيئات و المؤسسات العامة فقد قررت المادة ( 45 ) ان تنفذ هذه الميزانيات وفقا للنظام الخاص بكل ادارة عامة او هيئة او مؤسسة عامة . و لكن المادة قد وضعت بعض القيود على ما يمكن ان تاتي به هذه النظم الخاصة من احكام .
و احالت المادة ( 46 ) الى النظم الخاصة بالادارات العامة و بالهيئات و المؤسسات العامة لتنظيم الحسابات و الرقابة عليها . و نصت المادة ( 47 ) على ان تقدم كل ادارة عامة او هيئة او مؤسسة عامة تقارير سنوية عن سير اعمالها .
و نصت المادة ( 48 ) على ان تقدم كل ادارة عامة او هيئة او مؤسسة عامة حسابا ختاميا عن السنة المنقضية كما نصت ايضا على ان تعد ميزانية عمومية سنوية على اسس تجارية اذا تطلب نشاطها ذلك ليتاتى ايضاح نشاطها ايضاحا وافيا يتمشى مع طبيعة هذا النشاط . و يقدم الحساب الختامي و الميزانية العمومية الى وزير المالية في المواعيد التي يحددها .

و يتبع بشان الحسابات الختامية و الميزانيات العمومية للادارات العامة و الهيئات و المؤسسات العامة ما يتبع بشان ميزانية الوزارات و الادارات الحكومية . اما ما يسفر عنه حساب ختامي الادارات العامة و الهيئات و المؤسسات العامة من فائض او عجز فيتم التصرف فيه وفقا لما يقضي به قانون ربط ميزانيتها ، مادة ( 50 ) و قضت المادة ( 51 ) بان ترسل الادارات العامة و الهيئات و المؤسسات العامة ذات الشخصية الاعتبارية المستقلة صورة من تقاريرها الربع سنوية و صورة من حساباتها الختامية و ميزانياتها العمومية الى ديوان المحاسبة كما قررت ان توافي وزارة المالية و ديوان المحاسبة بصورة من التقارير الخاصة بالمركز المالي لهذه الهيئات و المؤسسات العامة.

منقوول للفائدة .
AlexaLaw