المذكرة التفسيرية لدستور دولة الكويت



اولا: التصوير العام لنظام الحكم

امتثالا لقوله تعالى- وشاورهم في الامر-، واستشرافا لمكانة من كرمهم في كتابه العزيز بقوله - وأمرهم شورى بينهم -، وتأسيا بسنة رسوله صلى الله عليه وسلم في المشورة والعدل، ومتابعة لركب تراثنا الاسلامي في بناء المجتمع وارساء قواعد الحكم، وبرغبة واعية في الاستجابة لسنة التطور والافادة من مستحدثات الفكر الانساني وعظات التجارب الدستورية في الدول الاخرى... بهدى ذلك كله، وبوحي هذه المعاني جميعا، وضع دستور دولة الكويت. ولقد تلاقت هذه الاضواء وتلك المعاني المتكاملة عند أصل جوهري في بناء العهد الجديد، قام بمثابة العمود الفقري لهذا الدستور، وهو الحفاظ على وحدة الوطن واستقراره . فلقد امتاز الناس في هذا البلد عبر القرون، بروح الاسرة تربط بينهم كافة، حكاما ومحكومين. ولم ينل من هذه الحقيقة ذات الاصالة العربية، ما خلفته القرون المتعاقبة في معظم الدول الاخرى من اوضاع مبتدعة ومراسم شكلية باعدت بين حاكم ومحكوم. ومن هنا جاء الحرص في الدستور الكويتي على ان يظل رئيس الدولة ابا لأبناء هذا الوطن جميعا، فنص ابتداء على ان عرش الامارة وراثي في اسرة المغفور له مبارك الصباح (مادة 4)، ثم نأى بالامير عن أي مساءلة سياسية وجعل ذاته مصونة لا تمس (مادة 54) كما ابعد عنه مسببات التبعة وذلك بالنص على ان رئيس الدولة يتولى سلطاته الدستورية بواسطة وزرائه(مادة 55) وهم المسؤولون عن الحكم امامه (مادة58) وامام مجلس الامة (المادتان 101 و 102).
وتنبثق عن هذا الاصل الجوهري في الحكم الدستوري امور فرعية متعددة اهمها ما يلي :
(1) - يلزم اصدار القانون المبين لاحكام وراثة العرش في اقرب فرصة لانه ذو صفة دستورية، فيعتبر بمجرد صدوره جزءا متمما للدستور فلا يعدل الا بالطريقة المقررة لتعديل هذا الدستور. وقد التزمت المادة الرابعة هذا النهج، حتى لا تنوء الوثيقة الدستورية الاصلية بتفاصيل احكام هذه الوراثة ، وحتى تتاح دراسة هذه الاحكام التفصيلية الدقيقة في سعة من الوقت وروية من التفكير. لذلك نصت المادة المذكورة على ان يصدر القانون المنوه عنه خلال سنة من تاريخ العمل بالدستور، واكتفت ببيان اسلوب الوراثة واهم شروط ولي العهد.
(2) - يقتضي مبدأ ممارسة الامير لسلطاته الدستورية بواسطة وزرائه ، حلول المراسيم الاميرية محل الاوامر الاميرية ، ولكن ترد على هذا المبدأ استثناءات ثلاثة ، اولها اختيار ولي العهد بناء على مبايعة مجلس الامة (مادة 4)، وثانيها لا يمارس بطبيعته الا بامر اميري وهو تعيين رئيس الوزراة واعفاءه من منصبه (مادة 56)، وثالثها وثيق الصلة بالامير وهو اختيار نائبت عنه يمارس مؤقتاً، في حالة تغيبه خارج الامارة وتعذر نيابة ولي العد عنه ، كل او بعض صلاحياته الدستورية (مادة 61). وفيما عدا هذه الامور الثلاثة يكون المرسوم هو الاداة الدستورية لممارسة السلطات الاميرية المقررة بالدستور، وقد حرصت بعض نصوص الدستور (كالمواد 66 و 68 و 69) على ذكر كلمة - بمرسوم - وذلك توكيداً للحكم المنوه عنه وبرغم كفاية نص المادة 55 في الدلالة عليه ، ومن ثم لا يفيد عدم ذكر هذه الكلمة في سائر النصوص أي شك في سريان حكم المادة 55 عليها كاملا غير منقوص.
(3) - اقتضى الحرص على وحدة الوطن واستقرار الحكم ان يتلمس الدستور في النظام الديمقراطي الذي تبناه طريقا وسطا بين النظامين البرلماني والرئاسي مع انعطاف اكبر نحو اولهما لما هو مقرر اصلا من ان النظام الرئاسي انما يكون في الجمهوريات، وان مناط قيامه كون رئيس الدولة منتخباً من الشعب لبضع سنوات ومسئولا امامه بل وامام ممثليه على نحو خاص. كما اريد بهذا الانعطاف الا يفقد الحكم طابعه الشعبي في الراقبة البرلمانية او يجافي تراثنا التقليدي في الشورى وفي التعقيب السريع على اسلوب الحكم وتصرفات الحاكمين. وليس يخفى ان الرأي ان تراخى والمشروة ان تأخرت، فقدا في الغالب اثرهما ، وفات دورهما في توجيه الحكم والادارة على السواء.
على ان هذه الفضائل البرلمانية لم تنس الدستور عيوب النظام البرلماني التي كشفت عنها التجارب الدستورية ، ولم تحجب عن نظره ميزة الاستقرار التي يعتز بها النظام الرئاسي. ولعل بيت الداء في علة النظام البرلماني في العالم يكمن في المسؤولية الوزارية التضامنية امام البرلمان، فهذه المسئولية هي التي يخشى ان تجعل من الحكم هدفا لمعركة لا هوادة فيها بين الاحزاب ، بل وتجعل من هذا الهدف سببا رئيسيا للانتماء الى هذا الحزب او ذاك، وليس اخطر على سلامة الحكم الديمقراطي من ان يكون هذا الانحراف اساسا لبناء الاحزاب السياسية في الدولة بدلا من البرامج والمبادىء، وان يكون الحكم غاية لا مجرد وسيلة لتحقيق حكم اسلم وحياة افضل. واذا آل امر الحكم الديمقراطي الى مثل ذلك ، ضيعت الحقوق والحريات باسم حمايتها، وحرف العمل السياسي عن موضعه ليصبح تجارة باسم الوطنية، ومن ثم ينفرط عقد التضامن الوزاري على صخرة المصالح الشخصية الخفية ، كما تتشقق الكتلة الشعبية داخل البرلمان وخارجه مما يفقد المجالس النيابية قوتها والشعب وحدته. لذلك كله كان لا مفر من الاتعاظ بتجارب الدول الاخرى في هذا المضمار، والخروج بالقدر الضروري عن منطق النظام البرلماني البحت برغم ان نظام الامارة وراثي.

وفي تحديد معالم ذلك النهج الوسط بين النظامين البرلماني والرئاسي، وتخير موضع دستور دولة الكويت بينهما، تتلاقى مشقة الاستخلاص النظري بمشقة وزن المقتضيات المحلية والواقع العملي، واولاهما معضلة فقهية ، وثانيتهما مشكلة سياسية. وخير النظم الدستورية هو ذلك الذي يوفق بين هذين الامرين ، ويحل في آن واحد كلتا المعضلتين.
وقد عمل الدستور على تحقيق هذا التوفيق بين النظام البرلماني والنظام الرئاسي بالاسلوب المزدوج التالي :
أ - جعل الدستور حجر الزاوية في كفالة الاستقرار في الحكم متمثلا في الامور الاتية :
1 - كون نظام الامارة وراثياً ( كما سبق البيان).
2 - عدم النص على اسقاط الوزارة بكاملها بقرار عدم ثقة يصدره مجلس الامة ، والاستعاضة عن ذلك الاصل البرلماني بنوع من التحكيم يحسمه الامير بما يراه محققا للمصلحة العامة ، وذلك اذا ما رأى مجلس الامة عدم امكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء (مادة 102)، وبشرط الا يصدر قرار بذلك الا بناء على استجواب وبعد الانتهاء من مناقشته، (والاستجواب لا تجوز مناقشته اصلا الا بعد ثمانية ايام على الاقل من تقديمه ما لم يوافق من وجه اليه الاستجواب على الاستعجال). ويجب ايضا ان يكون قرار المجلس بعدم التعاون صادرا بموافقة اغلبية الاعضاء الذين يتألف منهم المجلس (فيما عدا الوزراء - مادة 101).
فان امكن اجتياز هذه العقبات جميعا وصدر قرار المجلس بعدم التعاون مع رئيس مجلس الوزراء لم يترتب على ذلك تنحيه (والوزراء بالتالي) عن الوزارة كما هو مقرر بالنسبة للوزير، وانما يكون الامير حكما في الامر، ان شاء اخذ برأي المجلس وأعفى الوزارة، وان شاء احتفظ بالوزارة وحل المجلس. وفي هذه الحالة اذا استمر رئيس الوزارة المذكورة في الحكم وقرر المجلس الجديد - بذات الاغلبية المنوه عنها - عدم التعاون معه اعتبر معتزلا منصبه من تاريخ قرار المجلس الجديد في هذا الشأن ، وتشكل وزارة جديدة.
ولا يخفى ما في هذه الضمانات من كفالة لاستقرار الوزارة في مجموعها، بل لعلها، من الناحية العملية، لا مندوحة من ان تؤدي الى ندرة استعمال هذا الحق البرلماني. كما ان رئيس مجلس الوزراء الذي يصل تبرم مجلس الامة به ومعارضته لسياسته حد تعريض المجلس نفسه للحل ، وتعريض اعضائه انفسهم لخوض معركة انتخابية مريرة، ليس من الصالح العام تحصينه اكثر من ذلك او كفالة بقائه في الحكم الى ابعد من هذا المدى. وفي مقابل الضمانات المقررة لرئيس مجلس الوزراء على النحو السابق وجب النص على الا يتولى مع الرئاسة أي وزارة، وهو أمر له اهميته من ناحية سير العمل الحكومي، وبمراعاة ضخامة اعباء رياسة الوزارة في التوجيه العام للحكم، والتنسيق بين الوزارات واتجاهاتها، وتحقيق رقابة ذاتية يمارسها رئيس مجلس الوزراء على الوزارات المختلفة ، مما يضاعف اسباب الحرص على الصالح العام والتزام هذه الوزارات للحدود الدستورية والقانونية المقررة.
3 - وضع قيود ايضا على المسئولية السياسية الفردية للوزراء، بحيث لا يجوز طرح الثقة بالوزير الا بناء على رغبته هو او بطلب موقع من عشرة من اعضاء المجلس على الاقل ( أي خُمس الاعضاء)، وذلك اثر مناقشة استجواب على النحو المبين آنفا في شأن رئيس مجلس الوزراء، مع التزام المواعيد السابق بيانها لمناقشة الاستجواب ، ثم لاصدار قرار من المجلس في شأنه، وباشتراط موافقة اغلبية هذه العقبات اعتبر الوزير معتزلا منصبه من تاريخ قرار عدم الثقة، وقد استقالته وجوبا الى رئيس الدولة استيفاء للشكل القانوني (مادة 101). ولذلك لا يبقى هذا الوزير في منصبه ولو ارتأى رئيس الدولة حل مجلس الامة والرجوع الى رأي الشعب. ومن المأمول باطمئنان ان يحول جو التعاون المنشود والذي حرص الدستور على تهيئة اسبابه، دون اللجوء الى هذا الاجراء الاستثنائي البحت، فالصالح العام هو رائد الوزير في الحكم، وهو كذلك رائد المجلس في الرقابة، فوحدة هذا الهدف كفيلة بضمان وحدة الاتجاه وتلاقي المجلس والحكومة ، في تقدير صالح المجموع، على كلمة سواء.
4 - اقتضت ظروف الملاءمة ومراعاة واقع الكويت كذلك الا يؤخذ على نحو مطلق بالقاعدة البرلمانية التي توجب ان يُختار الوزراء من بين اعضاء البرلمان، ومن ثم تمنع تعيين وزراء من خارج البرلمان، وهي قاعدة ترد عليها استثناءات متفاوتة في بعض الدساتير البرلمانية. لهذا لم يشترط الدستور ان يكون الوزراء او - نصفهم على الاقل - من اعضاء مجلس الامة، تاركاً الامر لتقدير رئيس الدولة في ظل التقاليد البرلمانية التي توجب ان يكون الوزراء قدر المستطاع من اعضاء مجلس الامة. وفي ذلك ايضا مراعاة لتلك الحقيقة الحتمية وهي قلة عدد اعضاء مجلس الامة (وهم خمسون عضوا) تبعا لعدد السكان ، مما قد يتعذر معه وجود العدد الكافي من بين هؤلاء الاعضاء لسد حاجة البلاد من الوزراء اللازمين لحمل اعباء الدولة في هذه المرحلة التاريخية من حياتها ، مع ضرورة احتفاظ المجلس كذلك بعدد كاف من الاعضاء القادرين على ادار رسالة هذا المجلس ولجانه المتعددة. لذلك كله قررت الفقرة الثانية من المادة 56 من الدستور ان - يكون تعيين الوزراء من اعضاء مجلس الامة ومن غيرهم -، وبذلك يكون التعيين وجوبيا من الفئتين في ضوء الاصل البرلماني المذكور والتقاليد البرلمانية المنوع عنها. ومقتضي ذلك - كما سبق - التوسع قدر المستطاع في جعل التعيين من داخل مجلس الامة.
وايراد هذا الحكم الخاص بتعيين وزراء من غير اعضاء مجلس الامة، مع تعمد ترك ما تتضمنه الدساتير الملكية عادة من نص على ان - لا يلي الوزارة احد اعضاء البيت المالك - او - احد من الاسرة المالكة- يؤدي الى جواز تعيين اعضاء الاسرة الحاكمة وزراء من خارج مجلس الامة. وهذا هو الطريق الوحيد لمشاركتهم في الحكم نظراً لما هو معروف من عدم جواز ترشيح انفسهم في الانتخابات حرصا على حرية هذه الانتخابات من جهة ، ونأيا بالاسرة الحاكمة عن التجريح السياسي الذي قلما تتجرد منه المعارك الانتخابية من جهة ثانية. ويشفع لهذا الاستثناء في اسلوب الحكم البرلماني بالنسبة الى الكويت بصفة خاصة كون الاسرة الحاكمة من صميم الشعب تحس باحساسه ولا تعيش في معزل عنه. كما يشفع له ايضاً كون عدد سكان دولة الكويت قد استلزم الاخذ بنظام المجلس الواحد. فلم يعد هناك مجلس ثان (مجلس شيوخ او مجلس اعيان) يمكن لاعضاء البيت الحاكم الاسهام عن طريق التعيين فيه في شؤون الدولة العامة.
5 - ابتدع الدستور فكرة لا تخفي اهميتها برغم عدم مجاراتها لكمال شعبية المجالس النيابية، فقد نصت المادة 80 على ان - يعتبر الوزراء غير المنتخبين بمجلس الامة اعضاء في هذا المجلس بحكم وظائفهم -، وهو أمر كان لا مندوحة معه من ضابطين، اولهما وضع حد اعلى لعدد الوزراء، سواء كانوا وزراء عاديين او وزارء دولة، وهو ما قررته العبارة الاخيرة من المادة 56 بقولها - لا يزيد عدد الوزراء جميعا على ثلث عدد اعضاء مجلس الامة -، وبهذا التحديد لا يكون هناك خوف من اغراق مجلس الامة (وعدد اعضائه اصلا خمسون عضوا) باعضاء غير محددي العدد من الوزراء المعينين من خارج المجلس مما يخشى معه المساس بشعبية المجلس النيابي او باهمية قراراته. اما الضابط الثاني فمبتكر كذلك وهو اشتراط الا يشترك الوزراء في التصويت على الثقة باحدهم (المادة 101) او على موضوع عدم التعاون مع رئيس مجلس الوزراء (المادة 102) ويشمل هذا الحظر الوزراء جميعاً ولو كانوا من اعضاء مجلس الامة المنتخبين. وحكمة هذا النص كذلك ما هو مقرر صراحة او بحكم الواقع من تضامن الوزراء وتساندهم في مثل هذه المناسبة ، فمنعهم من الاشتراك في التصويت في هذين الامرين يدع مجال البت فيه كاملا لاعضاء مجلس الامة غير الوزراء.
6 - لم يقيد الدستور استعمال الحكومة لحق الحل باي قيد زمني كما فعلت بعض الدساتير البرلمانية ، اكتفاء بالقيد التقليدي الهام الذي بمقتضاه اذا حل المجلس لا يجوز حله لذات الاسباب مرة اخرى، مع وجوب اجراء الانتخابات للمجلس الجديد في ميعاد لا يجاوز شهرين من تاريخ الحل والا استرد المجلس المنحل كامل سلطته الدستورية لحين اجتماع المجلس الجديد واجتمع فورا كأن الحل لم يكن (مادة 107).
7 - في نصوص متفرقة من الدستور ترك مجال واسع لتصرف رئيس الدولة او السلطة التنفيذية دون رجوع سابق الى مجلس الامة او دون الرجوع اليه كلية، ومثال على ذلك اختيار نائب الامير (مادة 61) واعلان الحرب الدفاعية ( مادة 68) واعلان الحكم العرفي (مادة 69) وابرام المعاهدات فيما لم يستثن منها بالذات (مادة 70) والاستعاضة بثقة رئيس الدولة في تشكيل الوزراة عن حصولها على ثقة مجلس الامة عقب كل تجديد لانتخابات هذا المجلس (مادة 98).
8 - يسند هذه الضمانات والنصوص جميعا نص المادة 174 المقرر لضوابط تعديل الدستور ، فقد اشترطت هذه المادة لادخال أي تعديل على احكام الدستور موافقة الامير على مبدأ التعديل اولا، ثم على موضوعه. وجعلت حق رئيس الدولة في هذا الخصوص - حق تصديق - بالمعنى الكامل لا مجرد حق اعتراض توقيفي كما هو الشأن في التشريعات العادية وفقا للمادة 52 من الدستور. ولذلك نصت الفقرة الثانية من المادة 174 في صراحة على استثناء حكمها من حكم المادة 52 المذكورة. بل وأضافت الفقرة الثالثة من المادة 174 انه - اذا رفض اقتراح التنقيح من حيث المبدأ او من حيث موضوع التنقيح فلا يجوز عرضه من جديد قبل مضي سنة على هذا الرفض-، والرفض هنا شامل لحالتي حصوله من جانب الامير او من جانب مجلس الامة. وبهذا الوضع لا يكون تعديل ما للدستور الا برضاء الجهتين اللتين تعاونتا من قبل في وضعه، الامير والامة، وعبرت عن هذا التراضي ديباجة الدستور عندما نصت على صدور الارادة الاميرية بالتصديق عليه واصداره - بناء على ما قرره المجلس التأسيسي -.

منقووول للفائدة .
AlexaLaw