بحث فى الرقابة على دستورية القوانين - للدكتور يحيى الجمل

مفهوم الرقابة علي دستورية القوانين واهم صور هذه الرقابة

إعداد: دكتور يحيي الجـمـل

تمهيد وتقسيم
ــــــــــ


يمكن أن يقال إن أساس فكرة الرقابة علي دستورية القوانين يرتد إلى نظرية أولئك الفلاسفة الذين كانوا يؤمنون بقانون طبيعي يسمو فوق سائر القوانين الوضعية بحيث لا تملك تلك القوانين أن تخرج عليه فان هي خرجت عليه عدت خارجة علي الناموس الطبيعي ولا تستطيع أن تلزم الناس إلا بالقهر والإكراه .
وكما يقول لورد دينيس لويد في كتابه " فكرة القانون (13) الفكرة القائلة بان هناك ، من وراء النظم القانونية المعمول بها في مختلف المجتمعات ، قانوناً اسمي يمكن أن أساسه أن نحكم علي القانون البشري الوضعي ، هذه الفكرة قد أدت إلى نتائج مهمة في الكثير من مراحل التاريخ البشري الحرجة ، ذلك لأنها قد أدت إلى استخلاص نتيجة مؤداها أن هذا القانون الاسمي يجب ويلغي القوانين الفعلية لأي مجتمع معين حين يتضح انها مخالفة للقانون الاسمي ، وليس هذا فحسب ، بل إن هذه النتيجة يترتب عليها جواز إعفاء الفرد من واجبه تجاه الخضوع للقانون الفعلي ، بل انه يملك الحق الشرعي في التمرد علي سلطة الدولة الشرعية .
وإذا كانت الأديان السماوية تري أن المبادئ والقواعد السماوية اسمي من القواعد الوضعية فأنها عندهم تلزم المشرع الوضعي وتسمو عليه ولا يجوز له الخروج عليها فان هو خرج عليها اصبح في اعتبارهم خارجاً علي مفهومهم لمبدأ المشروعية " ولا طاعة لمخلوق في معصية الخالق " .
وإذا كانت الغالبية من دول العالم المعاصر لا تربط مثل هذا الربط بين قواعد القانون الطبيعي أو قواعد الدين ولا ترتب النتائج السابقة للخروج عليها فان الدولة الحديثة تعرف مبدأ تدرج القواعد القانونية بحيث أن القاعدة الأعلى تحكم القاعدة الأدنى شكلا وموضوعاً .
فإذا جاءت قاعدة اعلي وقررت حقا معيناً وفرضت شكلا معيناً لممارسة هذا الحق فان أي قاعدة ادني تخالف القاعدة الأعلى سواء من حيث موضوع الحق أو من حيث كيفية ممارسته . . تعد قاعدة مشروعة لخروجها علي مبدأ تدرج القواعد القانونية وسمو الأعلى علي القاعدة الأدنى .
والدولة الحديثة – في الأغلب الأعم – دولة لها دستور ، ولما كانت الجهة التي تضع الدستور هي السلطة التأسيسية ( pouvoir constituent ) ، ولما كان الدستور هو الذي يحدد سائر سلطات الدولة الأخرى ويحدد اختصاصاتها وكيفية ممارسة هذه السلطات ، وكان الدستور هو الذي يحدد السلطة التشريعية ويبين كيفية تكوينها وكيفية ممارستها لاختصاصها فان تلك السلطة التشريعية التي حددها الدستور لا تملك الخروج علي ذلك الدستور الذي يمنحها سند وجودها وسند اختصاصها .
ولما كانت البرلمانات المنتخبة في الدولة القانونية الحديثة هي التي تتولى أساساً سلطة التشريع وسن القوانين . . فان هذه البرلمان – باعتبارها سلطة التشريع – تلتزم بحكم الدستور ولا تستطيع ولا تستطيع الخروج عليه ، فان هي خرجت تعين ردها إلى الطريق السليم
.
ولكن كيف ترد السلطة التشريعية إلى الطريق القويم ؟

ذلك هو جوهر فكرة رقابة دستورية القوانين .
والتشريع بالمعني الشكلي تستأثر به سلطة التشريع علي النحو السابق . أمام التشريع بالمعني الموضوعي فانه يتسع ليشمل كل قاعدة لها صفة العموم والتجريد وعلي ذلك فان التشريع بالمعني الموضوعي يشمل القوانين واللوائح الصادرة عن الجهة التي يحدد الدستور أو القانون حقها في إصدار مثل هذه اللوائح .
والحقيقة أن الناس في حياتهم العادية واليومية يتعاملون مع القواعد اللائحية اكثر من تعاملهم مع القواعد الواردة في القوانين ، ومن ثم يصبح من المتعين أن تلتزم هذه اللوائح بحكم القواعد التي تسمو عليها والتي هي بمثابة سند وجودها سواء في ذلك قواعد القانون أو قواعد الدستور الذي هو اسمي القواعد القانونية في الدولة الحديثة .
ومن هنا نستطيع أن نقول أن فكرة تدرج القواعد القانونية والتزام أدناها بأعلاها وسمو أعلاها علي أدناهما هي بدورها من الأفكار التي أدت إلى قبول وسيلة الرقابة علي دستورية القوانين باعتبار أن هذه الرقابة هي الوسيلة الفعالة لضمان الالتزام بكل القواعد السابقة .
وقد كان فقه الفقيه النمساوي الكبير كلسن في بدايات القرن العشرين واحداً من أهم المصادر التي قادت إلى قبول فكرة الرقابة ولعلها كانت وراء إنشاء أول محكمة دستورية متخصصة في الرقابة علي دستورية القوانين في العالم الحديث وهي المحكمة الدستورية العليا في النمسا والتي أنشئت عام 1920 م .
لعل هذه بإيجاز شديد هي الجذور الفلسفية والفكرية التي قادت إلى موضوع الرقابة علي دستورية القوانين التي يتعين علينا الآن أن نبحث أهم صورها في العالم المعاصر .
وقد تعارف الفقهاء علي أن يتحدثوا عن الرقابة السياسية – ومثلها الواضح فرنسا – والرقابة القضائية التي تتعدد أمثلتها بدءا من الولايات المتحدة الأمريكية التي تقررت فيها هذه الرقابة بغير نص واضح في الدستور وانما تقررت باجتهاد قضائي للمحكمة العليا في تلك البلاد ومروراً بالعديد من البلاد الأوربية وخاصة ألمانيا وإيطاليا ثم وصولا إلى التجربة المصرية في هذا الخصوص

وعلي ذلك فسنقسم هذا الفصل إلى المباحث الآتية :
مبحث أول : الرقابة علي دستورية القوانين في فرنسا – الرقابة السياسية .
مبحث ثاني : الرقابة علي دستورية القوانين في الولايات المتحدة الأمريكية .
المبحث الثالث الرقابة القضائية علي دستورية القوانين في بعض الدول الأوربية




.
المبحث الأول الرقابة علي دستورية القوانين في فرنسا أو الرقابة الوقائية غير القضائية
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
نبدأ بدراسة التجربة الفرنسية ليس لأنها أهم التجارب في رقابة دستورية القوانين وليس لأنها أقدمها ، وكذلك ليس لأنها اكثر التجارب تاثيراص علي تجربتنا في مصر . . إذ أن ذلك كله غير صحيح ، وانما نبدأ بدراسة التجربة الفرنسية لتفردها بين تجارب البلاد الكبيرة بأنها رقابة لا يقوم بها قضاة بمعني انها رقابة غير قضائية ، كذلك لكونها رقابة سابقة علي صدور التشريع بمعني انها رقابة واقية أو انها رقابة تحول دون التشريع والوقوع في مخالفة الدستور .
وقد دفع فرنسا إلى الأخذ بهذه الصورة من صور الرقابة التفسير الذي ساد الفقه الفرنسي في فهم نظرية الفصل بين السلطات . . كذلك اعتبار البرلمان هو المعبر عن سيادة الأمة وان القانون هو التعبير عن هذه الإرادة [la loi expres – sion de la volonte generale ] هذان الآمران حالا بين فرنسا وبين الأخذ بالرقابة القضائية علي دستورية القوانين .
وقد ظهرت فكرة الرقابة السياسية علي دستورية القوانين أول الأمر خلال إعداد دستور السنة الثالثة لثورة – 1795 – وكان بين أعضاء الجمعية التأسيسية المناط بها وضع ذلك الدستور الفقيه " سييز sieyes " وقد اقترح ذلك الفقيه إنشاء هيئة محلفين دستورية تكون مهمتها رقابة أعمال السلطة التشريعية حتى تحول بينها وبين مخالفة الدستور وتشكل هذه الهيئة من بين أعضاء السلطة التشريعية أنفسهم ، ولقي هذا الاقتراح معارضة شديدة ولم يكتب له أن يري النور ، والحقيقة انه لم يكن منطقياً أن يعطي عدد محدود من أعضاء البرلمان نفسه حق الرقابة عليه بكامل أعضائه .
وعند إعداد مشروع دستور السنة الثامنة للثورة في عهد الإمبراطور نابليون عادت الفكرة إلى الظهور في صورة أخرى : صورة إنشاء مجلس يسمي " المجلس المحافظ senate consewoteur " مهمته المحافظة علي الدستور وذلك بالتحقق من دستورية القوانين والقرارات والمراسيم التي تقدرها السلطة التنفيذية .
ولم يقدر لهذا المجلس أن ينجح في مهمته حتى فقد سبب وجوده والغي عام 1807 ، والحقيقة أن هذه المسالة أثيرت أمام القضاء الفرنسي في اكثر من مناسبة ، ولكن ذلك القضاء سواء الإداري أو العادي انتهي دائماً إلى رفض رقابته علي دستورية القوانين .
وقد حكمت محكمة النقض الفرنسية في 11 أبريل 1833 بان " القانون الذي تمت مناقشته وصدر بالطرق المرسومة لا يمكن أن يكون محل مهاجمة أمام المحاكم بدعوى عدم الدستورية .
وقد استمرت محكمة النقض الفرنسية دائماً في هذا الاتجاه .
ومن ناحية أخرى فان القضاء الإداري في فرنسا وإن اخضع لرقابة مشروعية القرارات الإدارية ومدي اتفاقها مع القانون . . فانه حكم بعدم قبول الدعاوى التي تستند إلى عدم دستورية القانون .
والواقع أن القضاء الفرنسي عندما حجب نفسه عن مراقبة دستورية القوانين لم يكن مقصراً في أداء مهمته ولكنه وجد نفسه في مواجهة بعض النصوص التشريعية التي تحول بينه وبين هذه الرقابة فضلاً عن بعض الحجج التاريخية والفلسفية .
أما من حيث النصوص فقد وجد القضاء الفرنسي أمامه نص المادة الحادية عشرة من قانون تنظيم القضاء الصادر عام 1790 والتي تمنع المحاكم من أن " تشترك علي نحو مباشر أو غير مباشر في ممارسة السلطة التشريعية أو أن تعرقل قرارات الهيئة التشريعية أو أن توقف نفاذها " .
وكذلك المادة 127 من قانون العقوبات التي تؤثم " القضاة الذين يتدخلون في ممارسة السلطة التشريعية سواء بإيجاد لوائح تتضمن إحكاماً تشريعية أو بمنع أو إيقاف قانون أو اكثر أو بالتداول فيما إذا كان يجب نشر القوانين أو نفاذها " .
وبالإضافة إلى هذين النصين الواضحي الدلالة في الحيلولة بين القضاء الفرنسي والنظر في رقابة دستورية القوانين فهناك الحجة التاريخية التي أوجدتها تصرفات المحاكم الفرنسية القديمة والتي كانت تسمي البرلمانات – قبل الثورة – والتي كانت تعرقل تنفيذ القوانين بل وتلغي بعض نصوصها مما ولد ميراثاً من الحذر والريبة لدي رجال الثورة تجاه القضاة باعتبارهم معوقين وراغبين في التغول علي اختصاصات السلطات الأخرى وادي هذا كله إلى تيار قوي رافض لإعطاء القضاء حق رقابة دستورية القوانين .
وساند ذلك كله ثمة اعتبارات فلسفية قامت علي مفهوم معين لمبدأ الفصل بين السلطات من مقضتاه أن يحال بين كل سلطة والتدخل في أعمال السلطات الأخرى وان رقابة القضاء لدستورية القوانين التي يصدرها البرلمان هو اعتداء علي هذا المبدأ وإهدار له .
واخيرا ذهب جانب من الفقه الفرنسي – مشايعاً في ذلك تعاليم جان جاك روسو – إلى أن القانون هو مظهر إرادة الأمة ، هذه الإرادة التي يعبر عنها البرلمان والتي لا يتصور أن يراقبها أحد أو أن يردها أحد إلى الصواب ذلك أن الصواب مفترض فيمن يعبرون عن إرادة الأمة ، وقد أخذت المادة الثالثة من إعلان حقوق الإنسان والمواطن عام 1789 بهذا المعني عندما نصت علي أن " القانون هو التعبير الحر والرسمي للإرادة العامة " .
وإذا كان البرلمان هو المعبر عن الإرادة العامة فانه لا يسوغ للقضاء أن يعطل هذه الإرادة بحجة النظر في دستورية هذه القوانين .
والفقيه الفرنسي الكبير Duguit يذهب إلى أن النتيجة المنطقية لفكرة النيابة تؤدي إلى أن نقو أن إرادة هؤلاء النواب – باعتبارها إرادة الأمة نفسها – لا يمكن أن تراقبها إرادة أخرى تعتبر اسمي منها بحكم مراقبتها لها .
ويمكن أن يعبر عن هذا الموقف الرافض لرقابة دستورية القوانين بما قاله [ Maurras ] .
" . . هل يمكن أن توجد حكومة منتخبة ، حكومة تعبر عن رأي الأمة في صدام مع قضاتها ؟ بعبارة أخرى : سلطة منتخبة تحوز ثقة الرأي العام – مثل هذه السلطة يمكن أن تخضع للقضاء . . إن هذا يعني قتل هذه السلطة . " .
ثم يقول : " . . لا : هذا غير ممكن . وهذا لن يكون . . " .
(1) non, cela nest pas possible . cela nest pas et ne sera pas هذا الميراث القضائي والفقهي والفلسفي كان وراء رفض فكرة الرقابة القضائية علي دستورية القوانين والاتجاه نحو نوع من الرقابة الوقائية السابقة التي قد تتصور بعد مناقشة مشروعات القوانين في البرلمان وقبل إصدارها .
وقد تبلورت هذه الفكرة عند وضع دستور الجمهورية الرابعة عام 1946 ثم اكتملت عند وضع دستور الجمهورية الخامسة عام 1958 .
اللجنة الدستورية في دستور 1946 :
انشأ دستور 1946 في فرنسا ما اسماه باللجنة الدستورية le comite constitutionnel a كما ولا أن يسد بها فراغ الرقابة علي دستورية القوانين الذي كان قائماً قبل ذلك ، وقد جاء تكوين هذه اللجنة كنوع من التوفيق بين أنصار السيادة البرلمانية والتي ترفض رقابة الدستورية وأنصار سمو الدستور والذين يرون ضرورة وجود رقابة علي دستورية القوانين ولكنه كان توفيقاً متواضعاً علي حد تعبير الفقيه الفريسر بوردون وقد جاء المشروع الأول لدستور 1946 خالياً من أي نص يتعلق برقابة الدستور ودكن المشروع الذي قبل في النهاية تضمن إنشاء هذه اللجنة الدستورية .
وعلي أي حال فقد كان من المستقر استبعاد فكرة الرقابة القضائية لدستورية القوانين وفي ذلك استجابة للتقاليد الفرنسية التي ترفض إخضاع التشريعات البرلمانية للرقابة القضائية ، بل لقد ذهب الأمر إلى حد تجنب الدستور ذكر عبارة " رقابة الدستورية " واكتفت المادة 61 من ذلك الدستور بقولها تختبر اللجنة “ le comite examine” القوانين التي صوتت عليها الجمعية الوطنية والتي قد تفترض تعديلاً في الدستور مناقضة للأبواب من الأول إلى العاشر من الدستور وهي تلك التي تنظم السلطات العامة ، كذلك فان الإجراءات المتبعة أدت بدورها إلى تضييق مدي هذه الرقابة المحدودة من الأصل (14) .
المجلس الدستوري ودستور 1958 :
حاول واضعوا دستور 1958 أن يطوروا من فكرة الرقابة علي دستورية القوانين مع البقاء في إطار استبعاد كل رقابة قضائية لدستورية القوانين .
وقد وقع تعديلاً بخوصص المجلس الدستوري خلال عام 1947 والثاني خلال عام 1990 وقد أدى هذان التعديلان إلى اتساع نطاق الرقابة وان ظلت في كل الأحوال رقابة سياسية لا يقوم بها القضاء .,