اتجاهات إصلاح السياسة المالية في الاقتصاد اليمني

د.عبده مدهش صالح الشجري
جامعة حلب

النتائج والتوصيات
أولا: النتائج
توصلت الدراسة إلى جملة من النتائج منها ما تعد محددات عامة وأخرى تتصل بطبيعة السياسة المالية نفسها تبرهن صحة فرضيات الدراسة، وتتمثل كما يلي:
أ- المحددات العامة:
1- لقد شكل شيوع الفساد المتمثل في تردي الجانب المؤسسي والسياسي والإداري والقانوني عامل تحد وإجهاض للإصلاح المالي، ليس من خلال ضياع الموارد العامة وسوء تخصيص الإنفاق العام فحسب، وإنما أيضا من خلال إيجاد مناخ طارد للاستثمار، ومنع عناصر الإنتاج من أن تعمل بكفاءة. مما شكل عقبة أمام اقتصاد السوق.
2- لقد مثل اختلال هيكل الإنتاج في الاقتصاد اليمني مصدر اختلال التوازنات الاقتصادية ومظاهر الأزمة الاقتصادية المتمثلة في تفاقم التضخم، وتراجع معدلات النمو، وارتفاع معدلات البطالة. وانعكس ذلك على أداء الموازنة العامة.
3- تعاني السياسة المالية من محددات دستورية وقانونية تتمثل في قصور صلاحيات ورقابة المجلس النيابي، وغموض النصوص القانونية، وضعف العقوبات القانونية.
4- تضارب السياسات وعدم اتساقها مع الأهداف الاقتصادية وتبعيتها لبرامج البنك والصندوق الدوليين.
ب- طبيعة السياسة المالية ونتائجها
1- يعود الارتفاع في الإيرادات الجارية خلال فترة الإصلاح الاقتصادي بشكل أساس إلى ارتفاع عائدات النفط، إذ ارتفعت نسبتها من الإيرادات العامة من 23.7% عام 1995 إلى 74.1% عام 2006، وشكلت 22.4% من الإيرادات الجارية قبل الإصلاحات، في حين شكلت 56.6% بعد الإصلاحات.
2- لقد ارتبط تطور الفائض والعجز في الموازنة العامة بتطور العوائد النفطية. وتشير الدراسة إلى أن كل زيادة في العوائد النفطية بمقدار100% تقود إلى تحسن في وضع الموازنة بمقدار67%. وظهرت النفقات الجارية العامل المؤثر في عجز الموازنة، في حين لم يتبين اثر النفقات الرأسمالية والضرائب. ويفسر النموذج رقم (2) أن 74% من التغيرات في الموازنة العامة سببها العوائد النفطية والنفقات الجارية.
3- برهنت الدراسة أن جزءًا كبيرًا من تطور الإنفاق العام ارتبط بشكل أساس بتطور العوائد النفطية، إذ أن كل زيادة في الإيرادات النفطية بمقدار وحدة واحدة تقود إلى زيادة في الإنفاق العام بمقدار 0.30 وتفسر أن 46% من التغيرات في الإنفاق العام سببها زيادة العوائد النفطية.
4- ما تحقق من تناسب في بعض الاختلال الهيكلية الكلية يعود بشكل أساس إلى عوائد النفط وليس للسياسة المالية. كما أن ذلك التناسب لم يقد إلى تحسين في الأهداف الأساسية، وهي معدلات النمو، وتخفيض معدلات الفقر، والبطالة.
5- عبر مؤشر الجهد الضريبي البالغ 48% عن أن أمام السياسة الضريبية متسع لزيادة الإيرادات وبدون أن يقود ذلك إلى التأثير في حوافز الإنتاج ومقدرة المجتمع. كما يشير إلى أن أسلوب معالجة العجز في الموازنة يجب أن يتم من خلال رفع الإيرادات الضريبية، وليس من خلال خفض الإنفاق العام، كما يشير إلى أن انخفاض الإيرادات الضريبية لا يعزو إلى ضعف الطاقة الضريبية في الاقتصاد اليمني، وإنما إلى تردي كفاءة الإدارة الضريبية، وتخلف أساليب التحصيل، واتساع نطاق التهرب الضريبي.
6- لقد ترتب على عملية التحول نحو اقتصاد السوق تدني الإيرادات الضريبية وتدني عائدات الدولة من فائض الأرباح، الأمر الذي عمق الاختلال في الموازنة العامة.
7- تقوم السياسة المالية وفق مدى تحقيق معدل النمو الحقيقي في ظل منظور معدل نمو سعر الفائدة على القروض والتضخم، وفي الاقتصاد اليمني بلغ معدل النمو الحقيقي (1999-2006) إلى 4.1% ومعدل نمو الفوائد على القروض 18.8%، ومعدل تضخم بلغ 11.3% الأمر الذي يشير إلى إخفاق السياسة المالية من منظور الاقتصاد الكلي.
8- لم يتم إجراء تحسن ايجابي في إعادة هيكلة النفقات العامة سواء أكان لصالح النفقات الرأسمالية أم لصالح التنمية البشرية وفق منظور برامج الإصلاح الاقتصادي. كما عانى ذلك الإنفاق من كثير من التشوهات تمثلت في النفقات الإضافية والنفقات غير المحددة، علاوة على عدم تنفيذ تخفيض النفقات غير الضرورية وفقا لتوجهات البيان المالي للحكومة لعام 1995.
9- أظهرت النتائج عدم وجود علاقة بين تمويل عجز الموازنة والتضخم في ظل برامج الإصلاح الاقتصادي. وهذه النتيجة تتفق مع أسلوب تمويل عجز الموازنة من خلال أذون الخزانة. إلا أن أسلوب تمويل العجز من خلال أذون الخزانة أدى إلى تفاقم المديونية والفوائد عليها.
10- أظهرت الدراسة ارتفاع الميل الحدي للاستيراد البالغ 30%، مما يفسر إخفاق السياسة المالية الانكماشية في ظل برامج التثبيت في تخفيض الاستيراد من جهة وعدم نجاح برامج التكييف في تحفيز الإنتاج، بل وتناقضها مع برامج التثبيت من جهة أخرى.
11- بينت الدراسة عدم وجود علاقة بين التغيرات في الناتج غير النفطي والصادرات غير النفطية، مما يفسر عدم فاعلية السياسة المالية في تحفيز الصادرات غير النفطية.
12-ارتبط التغير في سعر الصرف (تخفيض العملة المحلية) بانخفاض الصادرات غير النفطية، مما يفسر عدم عمل المرونات. كما أن ارتفاع الأسعار المحلية يكون أكبر من التخفيض الحاصل في العملة مما يولد أثرا سلبياً على الصادرات.
13-يمارس التضخم تأثيرا سلبيا على ميزان المدفوعات، إذ أظهرت الدراسة أن كل زيادة في التضخم بمقدار 100% يقود إلى ارتفاع العجز في ميزان المدفوعات بمقدار 18% خلال فترة الإصلاحات.
14-برهنت الدراسة على عدم وجود علاقة بين الادخار العام والنمو الاقتصادي، مما يفسر أن الإشكالية في الاقتصاد اليمني ليست في الموارد المالية، وإنما أساسا في المعوقات التي تحول دون ترجمة تلك الموارد إلى تحقيق النمو الاقتصادي.
15-أظهرت الدراسة عدم تأثير كل من الإنفاق الجاري والإنفاق الرأسمالي في الاستثمار الخاص، مما يفسر ضعف الإنفاق العام الرأسمالي وسوء تخصيصه في تحفيز الاستثمار الخاص.
16-أظهرت الدراسة العلاقة السلبية بين الاستثمار الخاص والنمو الاقتصادي، مما يفسر إخفاق سياسة الحوافز الضريبية في التأثير على الاستثمار الخاص.
17-تبين عدم وجود علاقة بين الانخفاض في الادخار والاستثمار، بل تبين العكس تزايد الادخار مع تناقص الاستثمار الخاص، مما يفسر أن الإشكالية ليس في القيد المالي وإنما في قيود وكوابح الاستثمار. وفي ضوء ذلك فان الحوافز التي منحت للاستثمار الخاص باءت بالفشل إن لم تكون قد شكلت احد بؤر الفساد.
18-برهنت الدراسة على وجود علاقة طردية بين الطلب الاستهلاكي والدخل المحلي الحقيقي، إذ أشارت أن كل زيادة في الاستهلاك الكلي بمقدار وحدة واحدة تؤدي إلى زيادة في الناتج المحلي الحقيقي بمقدار 1.23.
19-بينت الدراسة معنوية علاقة الإنفاق الاستثماري العام مع الناتج المحلي الحقيقي، إذ تشير إلى أن كل زيادة في الإنفاق الاستثماري العام بمقدار وحدة واحدة تقود إلى زيادة في الناتج المحلي الحقيقي بمقدار 5.35، وهي تعبر عن مضاعف الإنفاق الاستثماري العام.
20-برهنت الدراسة على أن كل تغير في الاستهلاك الكلي بمقدار 100% تقود إلى تخفيض النمو الاقتصادي بمقدار 3%، وتفسر تلك النتيجة أن السياسة المالية كانت بطبيعتها انكماشية قادت إلى تخفيض الطلب الكلي ومن ثم تدني معدلات النمو الاقتصادي.
21-أظهرت الدراسة عدم وجود علاقة بين قطاعات الإنتاج: الزراعة والصناعة الاستخراجية والصناعة التحويلية والبناء والتشييد بالنمو الاقتصادي، مما يفسر عدم فاعلية السياسة المالية في تحفيز عناصر الإنتاج ورفع معدلات النمو.
ثانياً: التوصيات:
انطلاقا من النتائج التي توصلت إليها الدراسة، وضع الباحث جملة من التوصيات والتي تعد السياسة المالية البديلة لتلك السياسة المتبعة في ظل برامج الاصلاح الاقتصادي. وتنقسم إلى مجموعتين: الأولى تتصل بالبيئة العامة التي تعمل في إطارها السياسة المالية وتتعلق بالشروط الأولية اللازمة لكي تعمل أدوات السياسة المالية بفاعلية وتحقق أهدافها، والمجموعة الثانية تتعلق بطبيعة السياسة المالية نفسها.
أ- المجموعة الأولى: إطار السياسة المالية:
1- ينبغي التصدي للفساد المالي والإداري باعتباره شرطاً أساسياً لكي تجد السياسة المالية مكانها في التطبيق. ولمعالجة الفساد يجب تبني استراتيجية شاملة للإصلاح الاقتصادي والمالي والإداري. تبدأ برغبة القيادة العليا للإصلاح، وتمر بالتشكيل المؤسسي، وتنتهي بمنح الصلاحيات الكاملة لهيئة مكافحة الفساد، مع إسنادها بتفعيل مشاركة المجتمع المدني، والصحافة، وهيئة الرقابة والمحاسبة، والقضاء.
2- يجب إعادة النظر بأهداف السياسة المالية المتبعة في ظل برامج الاصلاح الاقتصادي، بحيث تهدف إلى معالجة الاختلال القائم في الاقتصاد اليمني. وذلك بتحفيز القطاعات الواعدة (الزراعة والصناعة والثروة السمكية) وبما يحقق تنوع الإنتاج، والقدرة على منافسة السلع الأجنبية باعتبار أن ذلك الاختلال يعد مصدر الاختلال في الموازنة العامة.
3- ينبغي إلحاق الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة بمجلس النواب لكي يتمكن من القدرة على الرقابة وتتبع الإيرادات والنفقات العامة في مفاصل أجهزة الدولة. كما يتطلب تصحيح نقاط الضعف في التشريع الضريبي.
4- يتطلب تنسيق السياستين المالية والنقدية وبما ينسجم مع تحقيق الأهداف الاقتصادية على المدى الطويل، وخصوصا تحقيق التكامل بين السياستين بما يحد من ارتفاع الأسعار المحلية والمحافظة على استقرار سعر الصرف وبالشكل الذي يحفز الصادرات غير النفطية.
ب- المجموعة الثانية: طبيعة السياسة المالية
وتتعلق بمجموعة التوصيات التي تنصب على طبيعة السياسة المالية والتي تم استخلاصها من وحي نتائج الدراسة، وهي:
1- ينبغي أن ترتكز السياسة في معالجة العجز في الموازنة العامة على زيادة الإيرادات الضريبية ومعالجة التشوه في الهيكل الضريبي. وذلك من خلال رفع كفاءة الإدارة الضريبية المتمثل في توفير الكادر الكفء والنزيه والمتدرب، مع توفير الإمكانيات بما في ذلك الراتب الذي يمنع الانزلاق في الرشوة، وتبسيط الإجراءات وتفعيل جانب المساءلة والمحاسبة, وصولا إلى تحقيق العبء الضريبي الأمثل.
2- يتحتم أن ترتكز تعبئة الإيرادات الضريبية على مكافحة التهريب والتهرب الضريبي، وتوفير الثقة بين المكلف والدولة، مع تحقيق المعاملة المتساوية بين المكلفين ضريبياً.
3- يجب الحذر من الوضع المريح للموازنة العامة الناجم عن تدفق عوائد النفط، وذلك من خلال الحد من التوسع في النفقات الجارية وتوجيه عوائد النفط كاملة نحو الإنفاق المنتج.
4- يتطلب توجيه السياسة المالية بما يحقق الانسجام بين الطلب الكلي والعرض الكلي، وفي ذلك ينبغي أن تسعى السياسة المالية إلى الحد من سوء توزيع الدخل، والمحافظة على الطلب الكلي المحلي، وبالتزامن مع تحفيز عناصر الإنتاج بغية زيادة وتائر النمو الاقتصادي.
5- يتحتم إعادة النظر بسياسة الانفتاح التجاري من خلال رفع أسعار الضرائب الجمركية على السلع الكمالية بغية الحد من الواردات وحماية الصناعة المحلية الوليدة.
6- لمعالجة العجز في ميزان المدفوعات يتطلب التغلب على الاختلال الهيكلي في الاقتصاد، وتشجيع الصادرات غير النفطية، وتقليص مستويات التضخم، وبالتزامن مع الحد من العوامل الطاردة للاستثمار.
7- يجب إعادة النظر بالحوافز المالية للادخار والاستثمار لعدم تأثيرهما في النمو الاقتصادي من جهة، وفقد الحصيلة المالية من جهة أخرى، فضلا عن الآثار السلبية المتمثلة في فتح ثغرات للفساد.
8- ينبغي على السياسة المالية أن تصمم لتحقيق العدالة الاجتماعية من خلال إعادة النظر بالحد الأدنى المعفي من الدخل، وربط الدخول بالمستوى العام للتضخم، ورفع مستوى الضمان الاجتماعي وإيصاله إلى مستحقيه من خلال وضع آلية جديدة. وفي الوقت نفسه ضرورة مراعات أسعار الخدمات الكهرباء والماء والاتصالات ذوي الدخل المحدود، مع تحسين الجانب الصحي والتعليمي وتمكين الشريحة الفقيرة من الوصول إليه.
9- يجب أن ترتكز السياسة المالية على تطوير القدرات البشرية باعتبارها محور التنمية، من خلال رفع مستوى الإنفاق الاستثماري المادي على المنشآت، والصيانة والتشغيل، فضلاعن رفع كفاءة الإنفاق الحالي، والتوسع في التعليم الفني والمهني.
10-الحد من سياسة أذون الخزينة التي تشكل مصدر تهديد لوضع الموازنة العامة في المستقبل من خلال ارتفاع أعباء المديونية، الناتج عن الاستخدام المستمر لأذون الخزانة.
11-يتطلب تعميق إعادة هيكلة الإنفاق العام لصالح المشروعات المحفزة للتنمية مثل الطرقات، والمواصلات، ولاتصالات، والكهرباء والمياه وغيرها. وبالشكل الذي يمنع الاختناقات ويحقق تكامل الأسواق ويخفض الكلفة. فضلا عن عدم انكفاء الدولة عن الاستثمار في المشروعات العامة المنتجة، خصوصاً في ظل إخفاق القطاع الخاص في قيادة التنمية.
12-يجب أن تقتصر عمليات الخصخصة على المشروعات العامة غير الناجحة، وإصلاح تلك التي ترفد الموازنة العامة بالإيرادات، وذلك من خلال الارتكاز على إعادة النظر في التعيينات الإدارية لقيادة تلك المشروعات، مع ترشيد إدارة مؤسسات الدولة، وإلغاء الازدواجية الوظيفية للبعض منها.
13- ينبغي اعتماد مبدأ الشفافية في عمليات الإنفاق العام، وفي ذلك يجب إلغاء النفقات غير الموزعة، والنفقات الأخرى، والنفقات الإضافية، مع العمل على وضوح تخصيص الإنفاق العام، وإتاحة المعلومات، سواء أكانت في الموازنة العامة أم في أجهزة الدولة، لكي تتمكن مؤسسات المجتمع المدني في الرقابة على الإنفاق العام. مع حتمية التزام الحكومة ببرامجها وتعهداتها في مجال تخفيض النفقات غير الضرورية وفقاً للبيان المالي للحكومة لعام 1995.
14-ينبغي وضع إستراتيجية للاستفادة من قروض الدول المانحة لتعزيز عملية التنمية في القطاعات الواعدة، مع ضرورة الاستفادة من التكتلات الاقتصادية العربية- السوق العربية المشتركة، ومجلس التعاون الخليجي- بغية تشجيع التجارة مع الدول العربية، وتقليل مخاطر التبعية الاقتصادية والصدمات الخارجية.
الخاتمة:
إن سياسة برامج الاصلاح الاقتصادي تعد وصفة عامة جرى تعميمها على البلدان النامة، ومن ثم لم تراعي الهياكل الاقتصادية والخصائص الاجتماعية لكل دولة، والقيود التي تحول دون نجاح تلك السياسات، فضلاً عن التناقض بين برامج التثبيت وبرامج التكيف، مما قاد الى مزيد من التدهور الاقتصادي والاجتماعي، وخضعت تلك البرامج للتبدل والتغيير، وطالها النقد ليس من قبل مراكز البحث العلمي في العالم بل من قبل المؤسسات الراعية لها نفسها.
ولتقويم السياسة المالية في اليمن على الرغم من نتائجها السلبية فقد كانت لها بعض التوجهات الايجابيات تمثلت في تدني الانفاق الجاري، والتركيز على الانفاق الاستثماري والاجتماعي خصوصاً الانفاق على الصحة والتعليم واصلاح القطاع العام والغاء التشوهات في الهيل الضريبي،لكن تلك المنطلقات بقيت حبراً على ورق. ومن الايجابيات أيضاً تخفيض المديونية الخارجية، والغاء بعض بؤر الفساد التي كانت مرتبطة بتعدد اسعار الصرف وتراخيص الاستيراد والدعم والتحويلات. فضلاً عن وقف التدهور الحاد في النمو الاقتصادي، والحد من معدلات التضخم والتدهور في سعر العملة الوطنية والعجز في الموازنة العامة والميزان التجاري، لكن استمرار التحسن في تلك المؤشرات يعود بشكل اساس الى تدفق عوائد النفط والتي انعكست في التحسين في مجمل المتغيرات الاقتصادية.
وبالتزامن مع تطبيق برامج الاصلاح الاقتصادي ترعرع الفساد وزادت مخالبه، الأمر الذي ادى الى اجهاض سياسة الاصلاح المالي، وتزايد اهدار مشروعات القطاع العام، وضياع الايرادات العامة، تمثل ذلك من خلال اقصاء الكوادر الجيدة، واحلال التوظيف وفقاً لدرجة الولاء للسلطة بدلاً من مبدأ الكفاءة، فضلاً عن تفريخ هياكل زائدة قادت الى مزيد من اهدار المال العام. كما قاد الفساد الى ايجاد بيئة طاردة للاستثمار الخاص، الامر الذي ادى الى تفاقم الاختلالات الاقتصادية والاجتماعية وفقاً لما توصلت اليه الدراسة، خصوصاً تزايد معدلات الفقر والبطالة.
وبالاشارة الى توصيات الدراسة والتي بحد ذاتها تعد موجهات عامة للسياسة المالية البديلة، والتي لم تشير صراحة لرفض موجهات السياسة المالية للمؤسسات الدولية، نظراً لمقتضيات عصر العولمة، والانظمام الى منظمة التجارة العالمية. وبالنظر إلى السياسة المالية البديلة والتي انبثقت من نتائج الدراسة فإنها اخذت بنظر الاعتبار الواقع الاقتصادي والاجتماعي اليمني لتعالجه، في ظل منظور التكامل الاقتصادي العربي اولاً، ثم الانفتاح على الاقتصاد العالمي ثانياً.