Tribunal des conflits

Publié au recueil Lebon



M. Mercier, rapporteur


M. David, commissaire du gouvernement




lecture du samedi 8 février 1873


REPUBLIQUE FRANCAISE



AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS




Vu l'exploit introductif d'instance, du 24 janvier 1872, par lequel Jean Y... a fait assigner, devant le tribunal civil de Bordeaux, l'Etat, en la personne du préfet de la Gironde, Adolphe Z..., Henri X..., Pierre Monet et Jean A..., employés à la manufacture des tabacs, à Bordeaux, pour, attendu que, le 3 novembre 1871, sa fille Agnès Y..., âgée de cinq ans et demi, passait sur la voie publique devant l'entrepôt des tabacs, lorsqu'un wagon poussé de l'intérieur par les employés susnommés, la renversa et lui passa sur la cuisse, dont elle a dû subir l'amputation ; que cet accident est imputable à la faute desdits employés, s'ouïr condamner, solidairement, lesdits employés comme co-auteurs de l'accident et l'Etat comme civilement responsable du fait de ses employés, à lui payer la somme de 40,000 francs à titre d'indemnité ;
Vu le déclinatoire proposé par le préfet de la Gironde, le 29 avril 1872 ; Vu le jugement rendu, le 17 juillet 1872, par le tribunal civil de Bordeaux, qui rejette le déclinatoire et retient la connaissance de la cause, tant à l'encontre de l'Etat qu'à l'encontre des employés susnommés ; Vu l'arrêté de conflit pris par le préfet de la Gironde, le 22 du même mois, revendiquant pour l'autorité administrative la connaissance de l'action en responsabilité intentée par Y... contre l'Etat, et motivé : 1° sur la nécessité d'apprécier la part de responsabilité incombant aux agents de l'Etat selon les règles variables dans chaque branche des services publics ; 2° sur l'interdiction pour les tribunaux ordinaires de connaître des demandes tendant à constituer l'Etat débiteur, ainsi qu'il résulte des lois des 22 décembre 1789, 18 juillet, 8 août 1790, du décret du 26 septembre 1793 et de l'arrêté du Directoire du 2 germinal an 5 ; Vu le jugement du tribunal civil de Bordeaux, en date du 24 juillet 1872, qui surseoit à statuer sur la demande ; Vu les lois des 16-24 août 1790 et du 16 fructidor an 3 ; Vu l'ordonnance du 1er juin 1828 et la loi du 24 mai 1872 ;
Considérant que l'action intentée par le sieur Y... contre le préfet du département de la Gironde, représentant l'Etat, a pour objet de faire déclarer l'Etat civilement responsable, par application des articles 1382, 1383 et 1384 du Code civil, du dommage résultant de la blessure que sa fille aurait éprouvée par le fait d'ouvriers employés par l'administration des tabacs ;
Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l'Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ;
Que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés ;
Que, dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l'autorité administrative est seule compétente pour en connaître ;
DECIDE : Article 1er : L'arrêté de conflit en date du 22 juillet 1872 est confirmé. Article 2 : Sont considérés comme non avenus, en ce qui concerne l'Etat, l'exploit introductif d'instance du 24 janvier 1872 et le jugement du tribunal civil de Bordeaux du 17 juillet de la même année. Article 3 : Transmission de la décision au garde des sceaux pour l'exécution.
Abstrats : 17 COMPETENCE - Responsabilité.
60 RESPONSABILITE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE - Enfant blessé par une imprudence des employés de l'Etat - Action contre les employés et contre l'Etat comme civilement responsable.

Résumé : 17, 60 Un enfant, qui passait sur la voie publique devant l'entrepôt des tabacs de Bordeaux, a été renversé par un wagon que les employés de l'Etat ont poussé de l'intérieur de l'établissement ; il a dû subir l'amputation. - Le père de l'enfant intente une action en dommages-intérêts contre lesdits employés et contre l'Etat solidairement comme civilement responsable du fait de ses agents par application des articles 1382, 1383, 1384 du Code civil. L'autorité administrative est-elle seule compétente pour statuer sur la demande d'indemnité en tant que dirigée contre l'Etat, alors même que cette demande est fondée non pas sur l'exécution ou l'omission de certaines mesures administratives, - mais bien sur une faute ou une négligence qui serait personnelle aux agents de l'Etat dans l'emploi auquel ils sont préposés ? - Rés. aff.. - La responsabilité, qui peut incomber à l'Etat pour dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, n'est pas régie par les principes établis dans le Code civil pour les rapports entre particuliers : elle n'est ni générale, ni absolue : elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés.
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Circonstances de l'espèce

Agnès Blanco, âgée de cinq ans, est renversée et grièvement blessée par un wagonnet poussé par quatre ouvriers. Le wagonnet appartient à une manufacture de tabac de Bordeaux, exploitée en régie par l'État. Le père de l'enfant saisit la juridiction judiciaire d'une action en dommages-intérêts contre l'État, estimé civilement responsable de la faute commise par les quatre ouvriers. Un conflit s'élève entre les juridictions judiciaire et administrative et le Tribunal des conflits est chargé de trancher.

La question est de savoir « quelle est, des deux autorités administrative et judiciaire, celle qui a compétence générale pour connaître des actions en dommages-intérêts contre l'État » (Conclusions du commissaire du gouvernement David).

Le Conseil d'État, déclaré compétent par l'arrêt Blanco, rendra un arrêt le 19 mai 1874, octroyant une rente viagère à la victime.

Cet arrêt du Tribunal des conflits est l'un des onze rendus avec la voix déterminante du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice (Jules Dufaure), pour cause de partage de voix entre les membres. C'est d'ailleurs ce que rappelle le rapport du Tribunal des conflits pour 2005, p. 44. Ce strict partage des voix révèle le caractère profondément politique de ce jugement dont le fondement, une interprétation a contrario et quelque peu téléologique de la loi des 16-24 août 1790 (cf.infra), semble bien mince. Il est donc important de situer cette décision dans son contexte politique : le Conseil d'État, organe napoléonien, se trouve sur la sellette depuis l'abdication de Napoléon III. Il lui faut revenir sur le fondement traditionnel de sa compétence, la puissance publique, laquelle fut bien souvent synonyme d'oppression aux yeux des Républicains. L'opportun critère du service public va alors lui permettre de se trouver un avenir.

Considérant essentiel de l'arrêt

« Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l'Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ;
Que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés ; »
— Arrêt Blanco du Tribunal des Conflits

Commentaire

L'arrêt Blanco fait figure, selon l'expression de Gaston Jèze, de « pierre angulaire » du Droit administratif français. En effet, il définit à la fois la compétence de la juridiction administrative et le contenu du droit administratif. L’arrêt reconnaît le service public comme le critère de la compétence de la juridiction administrative, affirme la spécificité des règles applicables aux services publics et établit un lien entre le fond du droit applicable et la compétence de la juridiction administrative. C'est ce que les juristes nomment le principe de la liaison de la compétence et du fond.

Il convient toutefois de souligner que l'importance donnée à l'arrêt Blanco résulte d'une reconstruction mythologique du droit administratif, opérée au début du XXe siècle sous l'influence du Commissaire du gouvernement Jean Romieu. Avant cette date, en effet, l'arrêt Blanco n'était pratiquement pas cité, ni dans les œuvres de doctrine, ni dans les conclusions de commissaires du gouvernement. De surcroît, cette approche est extrêmement discutée. En effet deux écoles doctrinales s'affrontent à ce sujet : l'école du service public (Duguit) et celle de la puissance publique (Hauriou). La principale différence entre ces deux courants réside dans le critère de l'application du droit administratif.

Il est également important de souligner que l'arrêt Blanco reprend en grande partie les termes d'un arrêt antérieur, l'arrêt Rothschild du 6 décembre 1855.

Compétence

En référence à la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III qui proscrivent aux tribunaux judiciaires de « troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs », l'arrêt retient le critère de service public comme fondement de la compétence administrative. Ainsi, le commissaire du gouvernement déclare :

« Les tribunaux judiciaires sont radicalement incompétents pour connaître de toutes les demandes formées contre l'administration à raison des services publics, quel que soit leur objet, et alors même qu'elles tendraient, non pas à faire annuler, réformer ou interpréter par l'autorité judiciaire les actes de l'administration, mais simplement faire prononcer contre elle des dommages pécuniaires en réparation des dommages causés par ses opérations. »

Ce faisant, est retenu comme fondement de la compétence du juge administratif un texte visant en réalité à exclure la compétence judiciaire mais ne visant nullement un quelconque autre ordre de juridiction, ordre qui n'existait d'ailleurs pas en 1790.

Responsabilité

Le Tribunal des conflits rejette par cet arrêt des principes du Code civil français, pourtant établis par le législateur, en revendiquant des « règles spéciales », justifiées par les « besoins du service ». Mais cette mise à l'écart de la règle générale permet de consacrer le principe de la responsabilité de l'Etat à raison des services publics en lieu et place d'un principe d'irresponsabilité qui ne trouvait d’exceptions qu’en cas de responsabilité contractuelle ou d’intervention législative, telle la loi du 28 pluviôse an VIII pour les dommages de travaux publics.

La distinction des règles applicables n'est cependant pas absolue. A bien des égards, le Code civil resta un guide interprétatif pour le juge administratif et les parallèles entre sa jurisprudence et le droit civil de la responsabilité sont nombreux. De même, loin de signifier que la règle administrative serait moins protectrice, la distinction établie a pu conduire le juge du Palais Royal a se montrer plus protecteur que le juge judiciaire (par exemple en matière de responsabilité médicale : l'arrêt d'Assemblée du 9 avril 1993, Bianchi).

Limites de l'arrêt [modifier]

La loi et la jurisprudence postérieure ont précisé ou remis en cause les solutions apportées par l'arrêt Blanco :

* Le service public n'est pas le seul critère de compétence du juge administratif. On peut invoquer par exemple le simple exercice de la puissance publique (TC 10 juillet 1956 Société Bourgogne-Bois).
* Le triptyque originel de l'arrêt Blanco (coïncidence de l'intérêt général, action d'une personne publique et règles exorbitantes du droit commun) a été largement remis en cause par la jurisprudence postérieure.
* Le service public n'entraîne pas toujours la compétence administrative, par exemple en cas de gestion privée d'un service public (CE 31 juillet 1912 Société des granits porphyroïdes des Vosges).
* Un service public peut en effet être géré par une personne privée (CE 13 mai 1938 Caisse primaire aide et protection et CE 28 juin 1963 Narcy). La puissance publique est alors le critère de la compétence administrative (CE 13 janvier 1961 Magnier).
* Un service public peut être soumis au droit privé quand il s'agit d'un service public industriel et commercial, et non administratif (TC 22 janvier 1921 Société commerciale de l'Ouest Africain et CE 16 novembre 1956 Union syndicale des industries aéronautiques). En outre les contrats passés par un service public ne sont administratifs que s’ils contiennent une clause exorbitante du droit commun (CE 31 juillet 1912 Société des granits porphyroïdes des Vosges) ou lié à l'exécution même du service (CE 20 avril 1956 Époux Bertin).
* La loi du 31 décembre 1957 a transféré à la juridiction judiciaire le contentieux des « dommages de toute nature causés par un véhicule quelconque ». Contrairement à une interprétation erronée, le wagonnet ayant blessé Agnès Blanco relèverait toujours aujourd'hui de la juridiction administrative selon ce seul critère, le véhicule s'entendant d'un engin disposant d'un dispositif propre de propulsion, ce qu'un wagonnet ne possède pas.
* L'autonomie du droit administratif est moins claire, les juridictions administratives appliquant parfois le code civil (CE 6 mai 1983 Société d'exploitation des établissements Roger Revellin