التعيين في الوظيفة العامة ومقتضيات المساواة أمام القانون في الجمهورية اليمنية - دراسة مقارنة



أ / مُرسي أحمد محمد الزبيدي



الملخص :
موضوع البحث :
الموظف العام مرآة الدولة ، فإن صلح اختياره من قبلها ، صلحت الدولة بكاملها وإن تم اختياره خطاً لتولي الوظيفة العامة لفسدت هي الأخرى ، فالموظف يعتبر أساس أجهزه الدولة و رأسها المفكر وساعدها المنفذ فهو عماد ممارستها لنشاطها . فالدولة لا تتصرف إلا من خلال موظفيها ... و لم يعد خافياً أن الإدارات العامة في الوطن العربي باتت تعاني من مشاكل إدارية عديدة حالت بينها و بين تحقيق رغبات جمهور المواطنين المتعاملين معها و طموحهم .
و لعل من أهم المشاكل التي غدت تلازم معظم أجهزة الإدارة العامة في الوطن العربي عامة واليمن خاصةً ، تلك الزيادة الملحوظة في أعداد العاملين فيها عن الحاجة الفعلية لهذه الأجهزة ناهيك عما أصاب دور الدولة بشكل عام من تطور و تحول بفعل عوامل عديدة أهمها ذيوع وانتشار ظاهرة العولمة و تفجر الثورة المعلوماتية و التكنولوجيا .
ولهذا فإن النمو المضطرد في نشاط الدولة أدى بالضرورة إلى تزايد عدد المتقدمين للوظيفة العامة . لذلك اهتمت الدولة بالجهاز الإداري وإصلاحه ، وتنميته سعياً لتطور المجتمع وتحقيق أماله في الكفاية والعدل ... ومن مظاهر هذا الإصلاح العمل على إيجاد نظام وظيفي يكفل إقامة مبدأ المساواة بين كل المتقدمين للوظيفة العامة منبثق من روح المنافسة القائمة على أساس الكفاءة والجدارة وليس على أساس الثقة و المحسوبية أو الولاء السياسي .
وإذا كان المتقدم للوظيفة مؤهلاً للحصول عليها ، من خلال اجتيازه امتحانات المسابقات و تفوقه على زملائه الآخرين ، فيجب أن يعين في الوظيفة الملائمة لكفاءته انطلاقا من قاعدة ( وضع الإنسان المناسب في المكان المناسب ) ولهذا يعد التعيين appontment هو بمثابة احترام لكفاءة هذا المرشح للوظيفة .
وبما أن التعيين في الوظيفة العامة يعد من أهم حقوق واختصاصات – جهاز الخدمة المدنية – بوصفه المسؤول الأول لقبول طلبات الترشيح للوظيفة العامة من قبل المتقدمين لها ، ومن ثم فهو الجهاز المختص بإصدار قرار التعيين بالنسبة للمرشح للوظيفة العامة ، وهو أيضا الجهة المسؤولة عن تقيم العمل الوظيفي في المرافق العامة التي يعمل فيها هؤلاء لمعرفة قدرتهم على تحمل أعباء الوظيفة أو عدم قدرتهم ، ليتسنى استبدالهم في ظل غياب القضاء الإداري بوصفه السياج المنيع لحماية الأفراد و الإدارة على السواء. إننا انطلاقاً من هذا المبدأ وسعياً لتحقيقه كان اختيارنا لموضوع " التعيين في الوظيفة العامة ومقتضيات المساواة أمام القانون " موضوعاً لبحثنا هذا .
أهمية الموضوع :
تتميز هذه الدراسة عن غيرها من دراسات الوظيفة العامة بصفة خاصة ، فهي أولاً : من جهة تتعلق بموضوع لم ينل نصيباً وافياً من الدراسة ألا وهو ( التعيين في الوظيفة العامة ) .و ثانياً : تناقش هذه الدراسة إشكالية من أهم الإشكاليات التي ترد في التعيين في الوظيفة العامة ممثلة في تطبيق مبدأ المساواة في الوظيفة العامة ، و ذلك من خلال معرفة المعنى العام للمساواة ، ومفهوم المساواة في الوظيفة العامة لمنِ يرشح لها ، وكذلك الإشكاليات التي قد تنشأ في أثناء غياب هذا المبدأ ، وقد تمكن الباحث في هذه الدراسة من مناقشة إشكاليتين هما :
1- غياب نظام المنافسة .
2- الاعتماد على عنصر الثقة بدلاً من الكفاءة كمعيارين أساسيين لجوهر الوظيفة العامة .
وهي ثالثاً : دراسة ذات طابع عملي فبالإضافة إلى المواد التشريعية والفقهية ، فقد عرضت هذه الدراسة و ناقشت عدداً من الأحكام المتنوعة لمجلس الدولة في فرنسا ومصر والأردن وبعض اجتهادات القضاء اليمني على الرغم من عدم وجود قضاء إداري مستقل في اليمن .
وأخيراً نهجت هذه الدراسة نهجاً مقارنا بين أنظمة التعيين في الوظيفة العامة في كل من مصر والأردن وفرنسا وإنجلترا و اليمن . وكان تركيزنا على تجربة القضاء الإداري الفرنسي ففرنسا هي الموطن الأصلي التاريخي للقضاء الإداري و لقواعد القانون الإداري بمعناه الفني الدقيق ، وبها تأثرت معظم النظم العربية .
ولا تقل تجربة القضاء الإداري المصري أهمية ، ففي مصر ترسخت النظم الوظيفية وتطورت فقهياً و تراكمت خبرة تشريعية وقضائية وفقهية هائلة في هذا المجال .
وخطت المملكة الأردنية الهاشمية خطوات ثابتة نحو بروز تشريعات قضائية وفقهية في مجال القضاء الإداري ، منافسة بذلك القضاء المصري المتأثر بالقضاء الفرنسي ، فقد عالج القضاء الإداري الأردني كثيراً من القضايا المنظورة أمامه .
أما إنجلترا فلعدم وجود قانون عام للموظفين في المملكة المتحدة ، فقد اكتفى الباحث بدراسات من سبقه في تناوله كل ما يتعلق بالوظيفة العامة المعمول به في المملكة المتحدة ، و تلك الدراسات اعتمدت أساساً على القوانين المتفرقة التي عالجت بعض الجزئيات، ومنها على سبيل المثال ، قانون الأسرار الوظيفية البريطاني وقانون علاقات العمل الصادرة سنة 1968م بشأن المساواة في الأجور بين الرجال والنساء وغيرها .
أما نظام التعيين في الوظيفة العامة – المعمول به في اليمن – قد توسعنا فيه قدر الإمكان لأنه نظام موطن الباحث ، بإظهار بعض الإشكاليات الناتجة عن نظام التعيين ، ومعالجتها – كالتعيين المؤقت ، و التعيين تحت التجربة ، و إعادة التعيين ، معتمدين في ذلك على الدساتير الصادرة في اليمن ، و على قوانين الخدمة المدنية المعمول بها في خلال الفترات السابقة المختلفة التي مرت بها اليمن منذ التشطير وانتهاءً بقيام الوحدة اليمنية في 22 مايو 1990م .
نطاق البحث :
نظراً لتعدد أنظمة التعيين في الوظيفة العامة في كل من تشريعات فرنسا وإنجلترا ومصر واليمن والأردن ، فإن الباحث قد اعتمد في دراسته على القدر الذي يخدم مقتضيات الضرورة العلمية للبحث ، ومن ثم فإن التشريعات التي تحكم الموضوع الذي سوف نعالجه تنحصر بما يأتي :
1- اليمن : الموظفون الخاضعون لأحكام قانون موظفي الدولة رقم (2) لسنة 1963م والقانون الثاني بالقرار الجمهوري رقم (5) لسنة 1971م وقرار مجلس القيادة رقم (49) لسنة 1977م بشأن موظفي الدولة بالنسبة للشطر الشمالي من الوطن ، وقانون رقم (41) لسنة 1972م بشأن الخدمة المدنية وقانون رقم (14) لسنة 1978م بشأن قانون العمل الأساسي بالنسبة للشطر الجنوبي من الوطن ، والقانون رقم (19) لسنة 1991م بالنسبة للجمهورية اليمنية . وإضافة إلى الدساتير المعمول في كل اليمن قبل قيام الوحدة وبعدها ، وإذا تطرقنا إلى قوانين أخرى فإن ذلك سيكون على سبيل الاستثناء ومن أجل ضرورة المقارنة .
2- مصر : القانون رقم (47) لسنة 1948م الصادر بنظام العاملين المدنية بالدولة ، بدرجة أساسية ومن قبل القوانين ، القانون رقم (210) لسنة 1951م وقانون رقم (46) لسنة 1964م و(58) لسنة 1971م .
3- فرنسا : الموظفون الخاضعون لأحكام النظام العام للموظفين الصادر بموجب الأمر رقم 144/59 الصادر في 4/2/1959م وقبله القانون رقم 2294 الصادر في 19 أكتوبر 1946م .
4- الأردن : قانون الخدمة المدنية رقم (1) لسنة 1988م .
5- إنجلترا : لا يوجد بها قانون عام للموظفين .
خطة البحث :
اقتضت الاعتبارات النظرية والعملية للبحث وضع مبحث تمهيدي يتحدث الباحث فيه عن العمل كحق دستوري بدءاً بمعرفة ماهية العمل ، وأهميته مروراً بمفهوم العمل في التشريعات والأنظمة المقارنة باليمن والتميز بين العمل في الوظيفة العامة ، الذي ينظمه القانون العام ، والعمل في القطاع الخاص الذي ينظمه القانون الخاص ، آخذةً نظرة الإسلام والتشريعات المقارنة إلى جانب عمل المرأة ، كيفية حمايته من قبل التشريعات المختلفة ، وانتهاءً بحرية الفرد في اختيار العمل الذي يريد وفقاً لإرادته المنفردة .
أما القسم الثاني من البحث وهو محور الدراسة التطبيقية فيتكون من فصلين :
الفصل الأول : بعنوان ( مدلول التعيين والمقومات الأساسية له ) ويتفرع إلى مبحثين ، خصص الباحث أولهما لتحديد ( المدلول العام للتعيين في الوظيفة العامة ) من خلال تقسيمه إلى مطلبين :
المطلب الأول : يتناول ( مدلول التعيين في الفقه والقضاء ) .
أما المطلب الثاني : فتحدث فيه عن ( مفهوم التعيين في النظم القانونية المختلفة ) أما المبحث الثاني : فعنوانه (طرق التعيين في الوظيفة العامة ) ويتفرع إلى مطلبين المطلب الأول ، و فيه حدد الباحث ( الطرق المباشرة للتعيين) أما في المطلب الثاني ، فناقش ( طرق المسابقات ) .
وفي الفصل الثاني : الذي بعنوان ( الإشكاليات التي ترد في التعيين في الوظيفة العامة ) ، قسم الباحث موضوعه إلى مبحثين وهما على النحو الآتي :
المبحث الأول (مفهوم المساواة في الوظيفة العامة ) و فيه مطلبان :
المطلب الأول حدد الباحث فيه (المفهوم العام للمساواة ) . والمطلب الثاني تناول ( المساواة في الوظيفة العامة ) .
أما المبحث الثاني فقد عالج الباحث ( إشكاليات عدم تطبيق المساواة في الوظيفة العامة ) وذلك من خلال مطلبين .
المطلب الأول و تناول إشكالية ( غياب نظام المنافسة في التعيين كمعيار للوظيفة العامة ) .
والمطلب الثاني يبحث مشكلة ( الاعتماد على عنصر الثقة بدلاً من عنصر الكفاءة ) .
وأخيراً أختتم الباحث بحثه ، بخاتمة أوضح فيها النتائج التي توصل إليها في بحثه و دراسته لأنظمة التعيين في فرنسا وإنجلترا ومصر والأردن واليمن وكذلك المقترحات الخاصة بالنظام اليمني .

هذا وبالله التوفيق